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農民工市民化最核心的內涵是公共服務篇一

摘要：

20世紀80年代以來，隨著中國工業化進程的深入和發展，農業勞動力向工商業轉移，農村人口向城鎮流動的規模不斷增大。相比于改革開放之初不足20%的常住人口城鎮化率，目前我國常住人口城鎮化率已接近55%。戶籍在農村但主要在城鎮從事非農產業的勞動人口被稱為農民工，受戶籍制度和土地制度的影響，農民工遷居方面并不自由，所以很多常住在城市的農民工沒有城市戶籍。目前我國戶籍人口城鎮化率不足40%。也就是城鎮現有的7.5億常住人口中，有2.5億左右的人雖常住在城市，但卻難以享受到普通市民應有權利，農民工成了半市民。為了進一步實現城鎮化，為了國民經濟和市民社會的健康發展，也為了改善農民工的生活，推動農民工的市民化是關鍵。

關鍵字：農民工、城鎮化

一．農民工市民化的現實意義

隨著“十二五”規劃順利收官、畫上圓滿的句號，2016年將成為全面建成小康社會決勝階段的開局之年，農民工市民化是全面建成小康社會的的必然要求。我國是農業大國，農村人口占全國人口的大多數，全面建成小康社會，關鍵還是要解決三農問題。農村人多地少，農業又是弱勢產業，農民增收任務重，困難多。要想富裕農民還是要靠減少農民，通過減少農民數量，提高農業勞動力人均土地資源占有量和農業勞動生產率，推動農業現代化，從而增加農民的收入，讓大多數富裕起來。

1，農民工市民化是從根本上解決三農問題的需要 農民工不能在城市安居樂業，家分兩地，長期奔波于城鄉之間，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉集中的作用。同時，農村青壯年的黃金時間用在城里，實際是把人口紅利留在發達地區和城市，從長遠來看，這樣會進一步導致城鄉、區域差距的擴大。我國“三農”問題突出，城鄉居民收入差距持續擴大，根本原因在于農村人口多、農民轉移不徹底、農業勞動生產率水平低。農民在戶均不足半公頃的土地上搞農業，是不可能達到全面小康水平的。只有減少農民、增加市民，從根本上改善城鄉資源配置，才能擴大農業經營規模和農產品市場規模，才能為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件，才能富裕農民和繁榮農村。

2，農民工市民化是推進城鎮化健康發展的需要

近年來，我國城鎮化水平的提高很大程度上主要來源于農民工進城就業。但是，在我國目前的城鄉分割二元體制下，農民工仍被視為城市的“過客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒有獲得市民身份。從這個角度看，我國城鎮化是“夾生”的。城鎮化要以吸納農民并使之向市民轉變為目標。大量農民工不能沉淀在城鎮，工業化進程與農民工市民化進程相脫節，是嚴重制約城鎮化發展質量提高的一個突出矛盾。隨著我國城鎮化進程的加快，農村勞動力將繼續大量涌向城市，推進農民工市民化是大勢所趨。必須改變將進城農民工拒于城市社會之外的制度環境，促進農民工向市民角色的整體轉型。

3，這是擴大內需、促進國民經濟平穩較快發展的需要

目前，農村居民人均消費水平還不到城鎮居民的1/3，主要耐用消費品擁有量大大低于城市居民，住房質量和環境也遠遠落后于城市居民。伴隨農民工在城鎮安家落戶，其消費環境的改善、消費能力的提高和消費意愿的改變，必然會促進其衣食住行等方面的消費升級，必然會帶動城市基礎設施投資的增長。農民工市民化創造的巨大內需，無疑將會為保持我國經濟平穩較快發展提供重要支撐。

4，這是加快產業結構優化升級的需要。

農民工不能在城鎮定居，流動性強，使企業不能形成穩定的、不斷積累經驗和技術的產業大軍，對企業的人力資本積累、技術進步和產業升級造成了不利影響。無論是加強傳統產業的技術改造，發展先進制造業，還是加快發展戰略性新興產業，都需要為農民工在城市定居創造條件，努力造就一支穩定的熟練工人隊伍。服務業是擴大就業的重要渠道，服務業發展的規模，與人口城鎮化和人口集聚的規模密切相關。我國服務業發展嚴重不足，推進農民工市民化可以帶動服務業發展，提高服務業比重，優化經濟結構。

5，這是促進社會和諧發展的需要。

我國長期以來實行的是城鄉分治的戶籍管理制，農民雖已進城務工，但農民的身份沒有變，未被城市認同接納為城市居民，于是出現了大批農民工。農民工長期處在城市的邊緣，只被當作廉價勞動力，不被城市認同接納乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應有的權利，定會累積很多矛盾，不僅他們自身的合法權益難以得到保護，也會導致農民工對城市社會普遍懷有疏離感和責任意識匱乏，處理不好還會造成重大的不穩定隱患。農民工市民化，不僅關乎內需，更關系到民生。從發展趨勢看，城鄉分割體制下出現的農民工現象終將會終結。在城市管理體制和政策上，應當轉變觀念，以開放和包容的胸襟，把進城農民工作為城市居民的一部分，對農民工要由排斥到容納，由管制為主轉向服務為主，改變農民工“邊緣化”的社會地位，給農民工摘掉農民的帽子，逐步做到權利平等。這樣做，有利于農民工在城市安居樂業，對促進城市社會安定和諧、健康發展，有著不容置疑的重要作用。

二，農民工的生存現狀

生活狀況差。目前，農民工的生活普遍較低，在生活水平方面，除了吃、住、子女教育這三項必需的消費支出外，農民工在衣服、家庭設備用品等方面的支出很少，生活質量較差。

就業安置困難。生活無保障的大部分農民工通常進入城市尋找工作，但是由于城市的就業崗位有限，加之農民工自身原因和金融危機等影響，大部分農民處于待業或半待業狀態。就業缺乏保護使農民工成為一個就業弱勢群體，很對正當權益在就業中得不到保障，常常處于不利位置，遭到不公平的對待，工資拖欠現象嚴重，國家制定的《勞動法》和《最低工資規定》等基本法規并沒有得到很好的落實。且我國的失業保險保障制度缺失，很多地方的農民工并沒有被納入失業保險體系中。

遇職業歧視。受二元經濟社會結構制度等因素的限制以及農民工自身素質等因素的影響，農民工大多進入次屬勞動力市場從事技術含量低和本地人不愿干的“臟，亂，累，險”的職業。他們經常遭受雇主的態度、語言、勞動時間、報酬、社會保障等方面的歧視。

精神文化生活單調。難以享受市民待遇。目前，由于戶籍身份不同，農民在醫療保險，社會保障、子女教育、就業、居住等方面都不能與城市市民相比，不能平等享受城市的各種優惠政策和市民的待遇；在城市文化、物質文明、精神生活等方面也難以享受社會發展的優秀成果。

三 農民工市民化的對策

落戶、就業、住房、社會保障、和子女上學，被稱為農民工進城難的五大關卡。促進農民工市民化也因從此五處入手。

1、戶籍制度改革

2014年6月30日，中共中央政治局召開會議審議通過《關于進一步推進戶籍制度改革 的意見》，城鄉二元戶籍制度將退出歷史舞臺，在改革意見中，提出了取消農業戶口與非農業戶口性質的區分，統一登記為居民戶口。這一戶籍制度可謂是農民工市民化進城的一個重要的里程碑，因為它很大程度上保證了廣大農民的職業選擇和遷居的自由，可以大大消除新舊二元社會結構下長期存在的不公正。不平等。但這一改革也還存在不少問題，因為人口規模的龐大，戶口遷入的難度依然很大。

2、住房制度改革

中共中央政治局2015年12月14日的會議指出，要化解房地產庫存，通過加快農民工市民化，推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革，擴大有效需求，穩定房地產市場。這意味著新的住房改革思路已明確。化解房地產庫存，必須長期、短期手段并用，綜合運用各項措施。從長期看，促進房地產持續發展，主要是推進以人為本的城鎮化，促進農民工在城鎮定居落戶。這要求戶籍制度改革與深化住房制度改革同時推進，形成合力。據住建部有關負責人介紹，商品房市場和棚改安置房打通；商品房與公租房打通；商品房和租賃市場打通。打通這三條渠道，有助于化解住房市場矛盾。在供給側改革范疇，面向青年群體租賃需求的長租公寓，也是去庫存、穩市場的新領域。一些開發商已瞄上出租公寓這一萬億元級市場。

3、拓寬農民工結業渠道增強農民工就業能力。為農民工市民化搭建平臺，深化與農民工相關的就業制度改革。通過建立城鄉一體化的就業體制，建立現代勞動就業制度，各級政府應改變過去在就業問題上重城鎮輕農村的觀念，從農村就業和城鎮就業共同發展，相互促進的角度出發，逐步把全國就業工作統一起來使其成為一個有機的整體；各級政府應取消對農民工的種種限制，取消對進城農民工征收各種費用，如暫住證，就業證等，將農民和城市市民一視同仁，逐步建立和完善城鄉一體化的勞動力市場。實現勞動力市場和城鄉一體化，使城鄉勞動力可以合理流動，農民工可以和城市居民在統一的勞動力市場上進行公平、公正、公開的就業競爭，并使農民就業合法化，可以減少農民的盲目流動，這是加快農民工市民化的必經之路。

4、建立農民工社會保障制度

建立農民工社會保障體系，將農民工納入社會保障范疇，是一個不斷創新、循序漸進的過程。首先，要設立符合農民工實際情況的專項社會保障制度，提高農民工社會保障水平，不能采取“一刀切”的辦法。符合農民工實際情況的社會保障制度是多元的，包括失業保險、醫療保險、工傷保險、養老保險及最低生活保障制度，另外，還要建立專門正對農民工的社會救援制度，包括農民工遭遇天災人禍是的緊急救援、特殊情形下的貧困救助、合法權益受侵害或遭遇不公平對待時的法律援助等。針對農民工這些保障制度只是過渡性的，一元化的社會保障制度是我國社會保障制度改革的終極目標，因此最后階段也是最重要的步驟是逐步將農民工納入城市社會保障體系，這是我國社會保障制度建設的長遠目標，也是全面建設小康社會的必然要求。

5、合理利用社會資源，拓寬農民工子女受教育的途徑

拓寬農民工子女受教育的途徑，給農民工子女選擇的余地有利于農民工子女教育的發展，為此要充分利用社會資源，挖掘辦學潛力。第一，充分利用公辦學校資源。公辦學校可以利用閑置的教育資源，解決流動兒童入學難的問題。當生源數減少時，可將其實驗設備、運動場地、圖書、等硬件設施支援給農民工子弟學校。城郊結合部的一些分散的村校被撤消、合并后的教育資源(例如校舍、師資)將可以將其改造為民辦公助學校，專門招收農民工子女，并制訂政策鼓勵和支持公辦學校的富余教師流動到民辦的專門招收農民工子女的學校任教。另外，在公辦學校還可以成立專門招收農民工子女的班級。第二，大力發展農村義務教育，吸引本地就學。解決農民工子女的教育問題，根本在于實現兒童教育權的平等。我國的義務教育發展地區之間存在較大差距，農民工之所以把子女帶到城市，就是為了子女能夠接受城市的較高質量的教育。這就要求國家應把教育投資重點轉向農村和邊遠地區，大力發展農村義務教育，增加教育機會，縮小質量差距，吸引一部分兒童在本地就學。第三，鼓勵社會辦學。發揮社會力量，鼓勵支持社會團體、個人舉辦服務于廣大農民工子女的民辦學校。在土地、辦學條件等方面提供優惠政策。對這些學校的發展進行合理規劃，營造此類學校生存和發展的氛圍。而且，要采取民辦公助或公辦民助等形式，壯大辦學實力，提高辦學質量。

參考文獻：

[1]嚴善平.戶籍制度改革與農民工的市民化[j] 浙江工商大學學報，2015,(5)[2]李厚剛.建國以來國家對于農村勞動力流動政策變遷[j].理論月刊.2012(12)

[3] 龍樹國.快速城市化背景下的農民工住房問題[j].中南大學學報(社會科學版).2011(06)[4] 王先鵬.離鄉農民工市民化的路徑探索——基于資產流通和人力資本的視角[j].規劃師.2011(08)

[5] 孫江超.當前我國農民工市民化的適度發展探析[j].特區經濟.2011(08)[6] 長子中.讓新生代農民工和諧融入城市[j].農村.農業.農民(a版).2011(04)

農民工市民化最核心的內涵是公共服務篇二

農民工市民化與公共服務制度創新

韓俊

[摘要]農民工是我國現代化建設的重要力量，農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。縮小城鄉之間公共服務水平的差距，確保農民工共享改革發展成果，需要加快建立健全均等化基本公共服務制度。

[關鍵詞]農民工市場化；公共服務；社會保障；戶籍制度改革

[中圖分類號] c91 [文獻標識碼] a

農民工是改革開放進程中成長起來的一支新型勞動大軍，是現代產業工人的組成部分，是我國現代化建設的重要力量。2011年農民工總量達到2.53億人，其中外出農民工1.59億人，新生代農民工已成為農民工的主體。農民工隊伍的產生和壯大，為加快工業化和城鎮化進程，改變城鄉二元結構作出了巨大的貢獻。進一步做好新時期的農民工工作，確保農民工共享改革發展成果，迫切需要以吸納農民工進城定居、穩步推進農民工市民化為方向，推進城市基本公共服務由對本地戶籍人口提供向包括農民工在內的所有常住人口提供轉變，逐步實現農民工在就業居住地平等享有各項基本公共服務，加快建立健全符合國情的均等化基本公共服務制度。

一、推進農民工市民化的現實基礎與重大意義

（一）推進農民工市民化的現實基礎

1.農民工就業的穩定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。一是完全脫離農業生產、常年在外打工的農民工比例已經占到較大比重。根據國家統計局有關數據，將近一半的農村勞動力已在二三產業實現就業。二是舉家外出的農民工已經占到一定比例。據國家統計局資料，舉家外出的農民工數量不斷增長，2009年達到3279萬人，占外出農民工的20.8%。三是農民工外出就業趨于長期化。國務院發展研究中心課題組開展的問卷調查表明，2010年，農民工外出打工的年數平均7.01年，56.7%的人累計外出打工年數為5年以上，28.6%的人累計外出打工年數為10年以上。四是農民工在同一城市就業和居住趨于穩定。國務院發展研究中心課題組開展的問卷調查表明，2010年，農民工在當前城市務工和停留的時間平均為5.30年，其中40.7%的人在當前城市5年以上，18%的人為10年以上。

2.新生代農民工成為主體，融入城市的意愿強烈。上世紀60、70年代“嬰兒潮”時期出生的進城農民工已步入中年，并逐步退出城市，他們的子女即新生代農民工開始成為農民工的主要構成。目前，上世紀80年代以后出生的、年滿16周歲以上的青年農民工已經超過1億人。新生代農民工多數不具備從事農業生產的技能，不會再回到農村。雖然在戶籍上還是歸屬于農民，但他們中的多數人在城市成長甚至出生在城市，心理已經從上一代農民工的“城市過客”心態變成了“城市主體”心態。新生代農民工對土地的情結弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化。新生代農民工代表著農民工的主流，渴望市民身份認同、待遇平等及融入城市，正發生由“亦工亦農”向“全職非農”轉變，由“城鄉雙向流動”向“融入城市”轉變，由“尋求謀生”向“追求平等”轉變。

（二）推進農民工市民化的重大意義

世界各國現代化進程中最基本的人口變動特征是農民進城轉變為產業工人和市民。從國際比較角度看，我國農村勞動力轉移道路具有三個鮮明的特征：一是“就業帶動”。堅持統籌城鄉就業，鼓勵農民工就近就地轉移，引導農民工外出務工就業，扶持農民工創業，在確保農民工獲得相對穩定就業機會的基礎上穩步推進城鎮化進程。二是“保障地權”。堅持依法保障農民的土地承包經營權，讓農民既進得了城，又回得了鄉，能夠在城鄉間雙向流動、進退有據，不會既失業又失地，確保在農業不衰退、農村不凋蔽、農民不破產的情況下推進工業化、城鎮化進程。三是“漸進轉移”。堅持分階段促進農村勞動力轉移就業和融入城市。20世紀80年代逐步消除農民“離土”的限制，允許農民“離土不離鄉，進廠不進城”；90年代逐步消除農民“離鄉”的限制，允許農民跨地區流動和進城打工；進入新世紀，逐步放寬對農民工在城鎮落戶定居的限制，確保農村人口轉移和城鎮化有序推進。今后一、二十年，我國農村人口轉移將進入“以技能提升促就業，以公共服務均等促定居”的階段，農民工市民化將進入關鍵時期。推進農民工市民化的重大現實意義在于：

1.這是從根本上解決好“三農”問題的需要。農民工不能在城市安居樂業，家分兩地，長期奔波于城鄉之間，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉集中的作用。同時，農村青壯年的黃金時間用在城里，實際是把人口紅利留在發達地區和城市，從長遠來看，這樣會進一步導致城鄉、區域差距的擴大。我國“三農”問題突出，城鄉居民收入差距持續擴大，根本原因在于農村人口多、農民轉移不徹底、農業勞動生產率水平低。農民在戶均不足半公頃的土地上搞農業，是不可能達到全面小康水平的。只有減少農民、增加市民，從根本上改善城鄉資源配置，才能擴大農業經營規模和農產品市場規模，才能為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件，才能富裕農民和繁榮農村。

2.這是推進城鎮化健康發展的需要。從第五次人口普查開始，我國將進城就業、居住半年以上的流動人口（主體是農民工）計入“城鎮常住人口”。按照這一口徑計算，目前，每4個城鎮常住人口中，就有1個是外來流動人口。近年來，我國城鎮化水平的提高很大程度上主要來源于農民工進城就業。但是，在我國目前的城鄉分割二元體制下，農民工仍被視為城市的“過客”，不能享受同城市居民同等的待遇，沒有獲得市民身份。從這個角度看，我國城鎮化是“夾生”的。城鎮化要以吸納農民并使之向市民轉變為目標。大量農民工不能沉淀在城鎮，工業化進程與農民工市民化進程相脫節，是嚴重制約城鎮化健康發展的一個突出矛盾。隨著我國城鎮化進程的加快，農村勞動力將繼續大量涌向城市，推進農民工市民化是大勢所趨。必須改變將進城農民工拒于城市社會之外的制度環境，促進農民工向市民角色的整體轉型。

3.這是擴大內需、促進國民經濟平穩較快發展的需要。目前，農村居民人均消費水平還不到城鎮居民的1/3，主要耐用消費品擁有量大大低于城市居民，住房質量和環境也遠遠落后于城市居民。伴隨農民工在城鎮安家落戶，其消費環境的改善、消費能力的提高和消費意愿的改變，必然會促進其衣食住行等方面的消費升級，必然會帶動城市基礎設施投資的增長。農民工市民化創造的巨大內需，無疑將會為保持我國經濟平穩較快發展提供重要支撐。

4.這是加快產業結構優化升級的需要。農民工不能在城鎮定居，流動性強，使企業不能形成穩定的、不斷積累經驗和技術的產業大軍，對企業的人力資本積累、技術進步和產業升級造成了不利影響。無論是加強傳統產業的技術改造，發展先進制造業，還是加快發展戰略性新興產業，都需要為農民工在城市定居創造條件，努力造就一支穩定的熟練工人隊伍。服務業是擴大就業的重要渠道，服務業發展的規模，與人口城鎮化和人口集聚的規模密切相關。我國服務業發展嚴重不足，推進農民工市民化可以帶動服務業發展，提高服務業比重，優化經濟結構。

5.這是促進社會和諧發展的需要。我國長期以來實行的是城鄉分治的戶籍管理制，農民雖已進城務工，但農民的身份沒有變，未被城市認同接納為城市居民，于是出現了大批農民工。農民工長期處在城市的邊緣，只被當作廉價勞動力，不被城市認同接納乃至受到忽視、歧視或傷害，融不進城市社會，享受不到應有的權利，定會累積很多矛盾，不僅他們自身的合法權益難以得到保護，也會導致農民工對城市社會普遍懷有疏離感和責任意識匱乏，處理不好還會造成重大的不穩定隱患。農民工市民化，不僅關乎內需，更關系到民生。從發展趨勢看，城鄉分割體制下出現的農民工現象終將會終結。在城市管理體制和政策上，應當轉變觀念，以開放和包容的胸襟，把進城農民工作為城市居民的一部分，對農民工要由排斥到容納，由管制為主轉向服務為主，改變農民工“邊緣化”的社會地位，給農民工摘掉農民的帽子，逐步做到權利平等。這樣做，有利于農民工在城市安居樂業，對促進城市社會安定和諧、健康發展，有著不容置疑的重要作用。

總之，農民工市民化涉及幾億農村人口轉入非農產業和城鎮的社會經濟結構變遷，涉及幾億農村人口生產方式和生活方式的轉變，是我國社會主義現代化進程中一個重大戰略問題。這個問題駕馭得好，我國的現代化進程就可以比較順利，處理不好也可能造成重大不穩定因素。解決好農民工問題，不僅直接關系到從根本上解決農業、農村和農民問題，也關系到工業化、城鎮化乃至整個現代化的健康發展，關系到從城鄉二元經濟結構向現代社會經濟結構轉變，關系到改革發展穩定的全局。必須進一步轉變觀念，站在全局和戰略的高度，充分認識在全面建設小康社會和實現現代化的進程中推進農民工市民化的重大意義。

二、二元公共服務制度是農民工市民化的主要障礙

長期以來，在城鄉二元體制大背景下，我國一直實行城鄉二元的公共服務體制，城鄉居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉居民所享受公共服務存在很大差異。黨的十六大以來，公共財政對農村發展的支持由原來比較狹窄的農業生產向農村公共服務和公共基礎設施建設延伸，逐步把農村教育、醫療衛生、養老、文化和鄉村道路建設、人畜飲水、農村能源逐步納入公共財政支出范圍。各級政府加大對農村基礎設施和社會事業的投入力度，農村基礎設施建設的規模和力度都是前所未有的，農村社會事業得到快速發展。盡管如此，目前城鄉之間基本公共服務水平仍存很大差距。

在快速城鎮化背景下，現行公共服務體制存在的最突出的問題是，農民工盡管在城鎮就業和居住，有的已經實現了舉家遷移，但他們的戶口還是農業戶口，還不能和城鎮居民享有同等的就業和福利待遇。從制度安排上說，戶口是造成城鄉居民待遇差別的最大障礙。長期以來，在消除城鄉差別的改革思路上，多以戶籍改革為手段，試圖通過戶籍改革來一次性解決農民工的差別待遇。但是，一次戶改的牽涉面廣，成本高，障礙多。實際上這也成為了戶籍制度改革難以深入推進并飽受社會詬病的原因。這樣，在城鎮化進程加快的背景下，原有的城鄉二元結構非但沒有打破，反而正在向新的城鎮居民、農村居民和城鎮農民工三元結構轉變。

（一）城鎮公共服務沒有普遍地、均等地惠及流動人口

目前，城鎮公共服務的覆蓋范圍仍有很大的局限性。一是許多進城農民工子女尚未納入流入地公辦義務教育體系。隨著農民工數量的逐年增加，農民工同住子女的教育需求也日益增長，但城市公辦學校教學資源未能相應擴充，還有相當多的農民工子女就讀于農民工子弟學校。民辦的農民工子弟學校教學條件普遍不高。二是農民工不能平等享受公共衛生服務。農民工子女計劃免疫接種率較低。農民工疾病預防監測尚未完全覆蓋。進城農民工未能完全納入城市計劃生育服務體系。三是農民工參加城鎮養老、醫療等社會保險還存在比較突出的問題。現行城鎮職工基本社會保險制度在制度層面并不排斥正規就業的農民工。但截至2011年6月底，農民工除參加工傷保險比率略高外，參加其余城鎮職工社會保險的比率均未超過30%。農民工參保率普遍偏低，其中，既有農民工就業狀態不穩定而難參保等客觀存在的問題，也有用人單位怕參保增加人工成本，地方政府擔心推進農民工參保會影響本地投資環境等主觀方面的問題，還有現行制度不適合農民工(如門檻高、難轉移等)方面的問題。四是農民工住房未納入城鎮住房保障體系。目前城市的經濟適用房、廉租房等公共住房基本上不對農民工開放，農民工住房仍游離于城鎮住房保障體系之外，這種情況嚴重影響了農民工的生活質量，并成為他們融入城鎮的最大障礙之一。

（二）公共財政體制不適應公共服務均等化的要求

我國財政轉移支付制度基本是以各地戶籍人口為依據。目前社會福利體系中城市政府所提供、與城市戶口相關、具有排他性的公共服務，主要包括：以城市最低生活保障為主的社會救助服務；以經濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排；在城市公立學校平等就學的機會等。在人口流動性增強的背景下，流入地地方的財力與事權不匹配問題比較突出，無法按現有戶籍人口享受的水平向新遷入人口提供基本公共服務和社保。把與城市戶口相關的那些公共服務逐漸覆蓋到越來越多的外來流動人口，特別是農民工及其家庭，需要公共財政體制的改革。

（三）各地及不同人群社會保障體系呈現“碎片化”

各種社會保障統籌層次低，地區分割嚴重，流轉銜接機制不健全。社保體系的碎片化，特別是養老和醫療保障體系的碎片化，造成勞動力市場分割，嚴重影響人口的流動性。我國養老保險制度在省市甚至縣市統籌管理運行，各地區之間制度不同，政策不統一，長期以來，養老保險關系難以互聯互通，難以轉移接續。各統籌地區之間繳費率不同，待遇標準和具體管理方式也不盡相同，加大了勞動力流動的難度。長期以來，一些相對發達地區允許務工人員帶走社保體系中個人繳費積累部分，但企業繳費部分沒有帶走，累積在當地，而沒有轉入流動人員的新就業地或原籍社保賬戶，更加不利于提高社保體系的統籌水平。雖然國家已經出臺了包括農民工在內的城鎮職工基本養老保險關系跨地域接續轉移的政策，但整合“碎片化”的社會保障體系，建立健全銜接良好的社會保障體系，還任重道遠。

（四）正規社會保險制度的高費率，不利于擴大保障覆蓋面和可持續運行

企業和職工負擔的五大社會保險制度及住房公積金制度的合并名義費率高達工資總額的50%甚至更多。這種高費率成為企業的巨大負擔，尤其是對于數量眾多、勞動密集型的中小企業來說，如果把所有企業職工全部按名義費率繳納社會保險，企業生存和發展勢必受到影響。不少企業采取少報職工人數和壓縮繳費工資基數的方式逃避參保義務，導致大量城鎮從業人員沒有社會保險和社會保障。過高的費率使許多低收入就業人員、靈活就業人員難以參保。制度單

一、費率過高的社會保險制度不能滿足勞動者參保的需要，也不利于化解勞動真的社會風險，促進社會消費的擴大。

（五）與公共服務體制相對應的相關制度改革進展緩慢

我國勞動力的流動性在逐步提高。但是，勞動力市場依然是分割的，除勞動保護程度最低的農民工外，其他類型勞動力也往往受制于各種制約，很難正常流動。跨地區、跨部門尤其是不同身份（公務員、事業單位、企業職工）勞動力的流動更是多有阻隔。盡管法律法規提倡和保護平等就業，反對就業歧視，但由于勞動力市場改革不同步，有關法律執行不到位，就業歧視現象十分嚴重。外來勞動力尤其是農民工無法得到與本地就業員工一樣的待遇，一個單位編制內的正式職工與合同聘任制用工身份待遇相差很大，造成職工身份不平等、同工不同酬。

目前城鄉和區域分置的公共服務體系，與相應的戶籍綁在一起，導致戶籍制度“含金量”差別。近年來，很多地方政府都宣稱已經或將要進行各種類型的戶籍制度改革，但大部分改革，或者流于形式，或者仍然具有很大的局限性。很多地方的戶籍改革主要是針對本轄區（往往是本縣、或者最多是地級市的）的非農戶口，但對跨行政區的流動人口戶籍基本沒有放開。除了跨區流動人口戶籍改革進展緩慢之外，特大、大型乃至一些中等城市的戶籍改革也基本沒有放開。戶籍制度抬高了農民工進城的門檻，使城鎮化處于僵持狀態，成為農民工謀求機會公平、待遇平等、權益保障的障礙，限制了農民工融入城市社會。

三、以健全公共服務制度為核心，穩步推進農民工市民化

農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程。在這個過程中，戶口的轉換是形，服務的分享是實。對于已經具備條件的公共服務項目，如義務教育、就業培訓、職業教育、計劃生育等，應率先實現同等對待。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經濟適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農民工，要通過逐步增加和不斷完善農民工的公共服務，最終達到消除戶口待遇差別的目標。

（一）以強化輸入地政府屬地管理責任為重點，切實保障農民工子女的教育權利

輸入地政府要將農民工隨遷子女教育納入教育發展規劃和財政保障范疇。制定實施以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，基本普及農民工隨遷子女學前三年教育；全面實行農民工隨遷子女基本在輸入地、基本在全日制公辦中小學平等接受義務教育的政策，城鎮公辦中小學要全部對農民工隨遷子女開放，實行與城鎮戶籍學生混合編班，促進社會融合；全面實行農民工隨遷子女納入輸入地中等職業教育招生范圍，對長期在本地就讀的學生，允許參加中考、高考。

（二）以根據常住人口配置公共服務資源為重點，保障農民工平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務

合理調整基層醫療衛生機構布局，提高農民工集中地基層社區醫療衛生機構服務能力，保障農民工享受安全、公益、便利的社區醫療衛生服務。加強農民工聚居地環境衛生和疾病預防控制工作力度。依法保障農民工職業健康權益，建立職業病防治專項基金，實施農民工職業病防治行動計劃，落實用人單位的主體責任，從源頭上預防控制職業危害。將農民工職業病防治納入基本公共衛生服務體系，列入國家重大公共衛生服務項目。加強基層計劃生育網絡建設，健全實有人口信息化管理體系，建立國家和省級流動人口經費保障制度和財政轉移支付制度，完善流動人口計劃生育服務管理全國“一盤棋”機制，推進農民工計劃生育基本公共服務均等化。

（三）以完善和整合“碎片化”的社會保障體系為重點，擴大農民工社會保障覆蓋面

建立健全城鎮職工基本醫療保險與城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療之間、城鎮職工基本養老保險與城鎮居民社會養老保險和新型農村社會養老保險之間的轉移銜接辦法，實現農民工養老、醫療和失業保險關系全接續。針對農民工工資收入低的特點，制定促進農民工參加養老保險的政策措施。完善在城鎮從事個體經營或靈活就業農民工參加養老保險的實施辦法。完善失業保險政策，保障農民工與城鎮職工平等參加失業保險并享受相應待遇。整合經辦管理資源，提高對農民工的社保服務水平。擴大農民工參保覆蓋面，力爭到“十二五”期末實現社會保險對農民工群體的廣覆蓋，“十三五”期末實現全覆蓋。建立惠及農民工的社會救助制度，逐步將符合條件的農民工納入城市最低生活保障范圍。

（四）以推動農民工納入住房保障范圍為重點，積極改善農民工居住條件

將農民工住房納入各級政府城鎮住房保障規劃，并將在城鎮穩定就業的農民工納入公共租賃住房供應范圍。綜合運用財政、金融、土地等政策工具，吸引社會資金參與面向農民工的保障性住房建設運營，引導農民工集中的開發區或工業園區建設農民工公寓。制定適合農民工特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農民工住房公積金制度覆蓋面，保障繳存住房公積金農民工提取和使用個人貸款的權益。支持農民工通過租購合適的商品房和居住集體宿舍等多種方式解決住房問題，并逐步將居住陋屋（地下室、棚戶區、工棚等）的農民工遷至宜居房屋居住。

（五）以推進戶籍管理制度改革為重點，吸納農民工進城落戶定居

盡快實行流動人口居住證制度，使農民工及其隨遷親屬在務工經商地依法進行居住登記，享受規定的各項基本公共服務。把農民工信息納入統一的流動人口信息綜合數據庫和共享平臺。積極穩妥推進戶籍管理制度改革，放開縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的戶口遷移政策，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現行戶口遷移政策。保障農民工土地權益，不得強制收回在城鎮落戶的農民工宅基地和承包地。健全土地承包經營權登記制度，建立統一的農民不動產登記制度，制定農村宅基地流轉管理辦法，積極推進農村集體經濟組織產權制度改革，按照依法、自愿、有償的原則，探索建立農民工承包地（林地、草地）和宅基地的流轉或退出機制。

（六）以合理劃分中央與地方公共服務支出責任為重點，加快建立保障公共服務均等化的財政體制

推進農民工平等享受公共服務，必須劃分中央與地方在農民工公共服務支出上的責任。從地方財政講，要按照以人為本的原則，以各項民生支出為載體，著力優化財政支出結構，不斷增加基本公共服務投入，逐步建立起覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系。主要是通過增加基礎教育、基本醫療和公共衛生、公共文化體育、公共交通、基本社會保障、公共就業服務、基本住房保障等方面的財政投入，同時與加強基本公共服務的規劃制訂和制度建設相結合，最終實現城鄉、區域和不同社會群體間基本公共服務制度的統一、標準的統一和水平的均衡。從中央財政講，要圍繞推進基本公共服務均等化進程，進一步加大對地方的一般性轉移支付，尤其是財力性轉移支付。中央對地方的一般性轉移支付，要考慮地方外來人口的公共服務支出因素，與各地吸收和承載外來人口的數量掛鉤，與各地提高基本公共服務均等化水平的工作努力程度掛鉤。

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[作者簡介]韓俊，國務院發展研究中心副主任，研究員。

農民工市民化最核心的內涵是公共服務篇三

國研中心副主任:農民工“市民化”不能與土地掛鉤

2013年01月06日 09:04:15 來源： 人民日報

提要：農業轉移人口市民化過程，本質上是公共服務均等化的過程。戶籍制度改革方向是逐步突破戶籍與福利合一的制度

“市民權”不能與土地掛鉤，盡快明確農民土地承包經營權的權能，探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制

積極穩妥推進城鎮化，一個核心問題是農民工市民化問題。黨的十八大提出，加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。如何更好實現這些目標，本報記者專訪了國務院發展研究中心副主任韓俊。

以健全公共服務制度為核心，穩步推進農民工市民化 記者：我國大量農民工融入城鎮難，具體表現在哪些方面？

韓俊：2011年我國農民工總量達到2.53億人。目前，不到４個城鎮常住人口中，就有１個是非戶籍的常住人口。大量進城就業、居住半年以上的農民工就被統計為“城鎮常住人口”，但他們享受的公共服務水平卻比較低。主要表現在: 落戶難。一些地方的戶籍改革對流動人口基本沒有放開，或者設置的門檻較高。住房難。大部分地區未將農民工作為住房保障對象，缺乏針對農民工特點的租金補貼和實物配租政策。

看病難。由于新農合報銷限制，農民工參加職工基本醫療保險比例不高，以及經濟狀況不佳等原因，大量農民工難以獲得城市正規醫院的醫療服務。子女入學難。目前約20%的農民工隨遷子女無法入讀全日制公辦中小學校，最近很多省份陸續公布了異地中考高考方案，但人口流入省份的方案“門檻”整體還是比較高。

記者：大量農民工盡管在城鎮就業和居住，但還沒享受到同等的公共服務，如何改變這種狀況？

韓俊：農業轉移人口市民化過程，本質上就是公共服務均等化的過程。要以健全公共服務制度為核心，穩步推進農民工市民化。

強化輸入地政府屬地管理責任，保障農民工子女的教育權利。全面實行輸入地平等接受義務教育的政策，逐步降低門檻，對長期在本地就讀的，允許就地參加中考、高考。

根據常住人口配置公共服務資源，保障農民工平等享有安全、公益、便利的基本醫療服務，將農民工職業病防治納入基本公共衛生服務體系。

完善和整合“碎片化”的社保體系，擴大農民工社保覆蓋面。實現農民工養老、醫療和失業保險關系全接續，制定促進農民工參保的政策措施，逐步將符合條件的農民工納入城市低保范圍。

推動農民工納入住房保障范圍，改善其居住條件。制定適合農民工特點的住房公積金繳存和使用辦法，擴大農民工住房公積金制度覆蓋面。逐步剝離附著在戶口上的福利，分類調整戶口遷移政策

記者：談到農民工市民化，不得不提戶籍制度，它是造成農民工不能平等享受城鎮公共服務的最大障礙，今后如何突破？ 韓俊：戶口是造成城鄉居民待遇差別的最大障礙。戶籍制度改革的方向是將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度。全面實施居住證制度，實行省級行政區域內“一證通”。居住證辦理者，在子女就學、社會保障、公共衛生、住房租購等方面享有與當地人口同等的權利。分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。逐步全面放開在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制，進一步放寬中等城市戶口遷移政策，完善落實大城市現行戶口遷移政策，逐步賦予農民工與當地人口同等的權利。

“市民權”不能與土地掛鉤，依法保障農民工土地財產權利

記者：有人說，給農民工城市戶口，讓他們享受均等公共服務，他們就應該放棄土地，否則兩頭好處都占，不公平、不合理，這種觀點您怎么看？

韓俊：土地是農民最基本的生產資料和生計保障。土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權不是國家無償給農民的福利，而是法律賦予農民的財產權利。目前，絕大多數農民工不愿意以放棄承包地和宅基地換取城鎮戶籍，必須完全尊重個人意愿，不能把農民工獲得城鎮戶口與放棄農村土地權利掛鉤，不得強制或變相強制收回。

黨的十七屆三中全會提出，“現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變”，必須盡快明確農民土地承包經營權的權能，明確農民宅基地用益物權的內涵和實現形式。在確權的基礎上，為農民頒發具有更明確法律效力的土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，加快建立統一、權威的農地權利登記體系。適應農民工進城落戶和城鎮化發展的需要，需要賦予農民對承包土地、宅基地更大的處置權。要在健全法制和發育土地市場的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制。顧仲陽

鄭風田：農民工買不起房，城鎮化就是句空話

中國人民大學教授 鄭風田

2013年01月04日11:08 來源：人民網-中國經濟周刊

高質量城鎮化的核心，是改變過去“要地不要人”的舊城鎮化模式，解決人的城鎮化，實行完全的農民工市民化。讓在城鎮打工者能夠買得起房子，享受同等的城鎮社保、醫療等待遇。

城鎮化成為十八大之后最重要的發展問題之一，中央經濟工作會議提出“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”。

什么是高質量的城鎮化？不亂占耕地建大馬路、大廣場、甚至大空城，徹底解決進城農民市民化的城鎮化，才是真正高質量的城鎮化。高質量城鎮化的核心，是改變過去“要地不要人”的舊城鎮化模式，解決人的城鎮化，實行完全的農民工市民化。而要解決這個問題，必須破除壟斷。讓在城鎮打工者能夠買得起房子，享受同等的城鎮社保、醫療等待遇。繼續讓三四億甚至更多的農民工每年像候鳥一樣遷徙、漂流，是很危險的，是低質的城鎮化。

我國目前名義上的城鎮化率為51%，其實有城鎮戶籍的常住居民不足35%，也就是說有2.6億人在城鎮工作，基本上屬打工者，有房者的比例低于1%。這部分人如果真正地留在城市置業，假定一半需要房子，需要城市提供1.3億套房子。如果我國要達到世界城鎮化的平均發展水平（一般在70%以上），還需再增加1.3億套房子。這兩個“1.3億套房子”才是解決農民工市民化的難點，因為社保、子女上學等問題相對住房比較容易解決。城鎮化的最大難點是如果讓這些新移民能夠安居樂業，買得起房子。

目前的城鎮化征地壟斷體制只能帶來高房價，要想讓新移民買得起房子，必須破除壟斷征地制度。深圳就是一個極好的例子。當初一個小漁村，被劃定為特區后，如果按現行的城鎮化土地制度政策，搞征地，搞拆遷，估計建成現在的規模最少得百年。而那個小漁村卻用了不到30年的時間建成了擁有1200萬常住人口的大都市。主要房子是誰建的？當然是農民。農民在自己的土地上建起了房子。這些房子雖然差一點，但價格低，進城農民住得起。大量的農民因為建了房子出租出售也富了起來，大量的農村也因此分得了城市化的紅利。最主要的，相應的社會矛盾也因此減少許多。

如何破除目前的困局實行新型城鎮化？其一是打破目前城鎮化的征地土地壟斷，其二是盡快出臺房產稅。

目前的城鎮化征地壟斷帶來太大的社會問題，應該破除，實行同地地權同利，讓農村的集體建設用地也能夠真正入市。除了非征不可的道路、學校等純粹公益性用地外，其他的非農建設農地都可以讓農民成為交易的主體，讓企業通過租地的形式從農民處獲得，讓農民成為地主。商業用地要按市場價由農民與開發商共同解決。“公共利益”應該有具體規定，可以采取列舉的方式。

另外一個工具是房產稅。美國的房價比北京上海低多了，為什么美國人不趁機多買房搞投資？一位美國教授告訴我，因為美國人買第一套房費稅很少，但如果買第二套、第三套房等，每年則要交數量龐大的各種房產稅，讓你養不起。其實我國早該出臺相應的政策，現在我國一部分人囤房獲得暴利，另一部分人買不起房、沒房可住，所以征收房產稅遲早都要推行。征收房產稅的目的不是讓所有人都交稅，而是要讓囤房的人因囤不起房而把房子吐出來，讓沒有房的人有房可買。

一定要用市場機制讓普通百姓用自己3~5年的收入能夠買得起房。而目前農民工的收入估計30~50年想買房也沒戲。如果買不起房，城鎮化就是一句空話。

城鎮化規劃已基本定稿：戶籍或成突破 2013年01月05日 00:56 華夏時報

新型城鎮化的兩條腿

戶籍改革、土地改革聯動

本報記者 楊仕省 北京報道

未來城鎮化如何維護好農民的合法權益，正考量著決策層的智慧。

據《華夏時報》記者獲悉，由發改委牽頭制定的全國城鎮化規劃草案已基本定稿，未來城鎮化將從戶籍、土地、住房、財稅、地方投融資等改革著手，為城鎮化發展提供政策支持。

“城鎮化的改革涉及到我們每個人的切身利益。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵接受本報記者采訪時表示，明年城鎮化改革的綜合配套措施將會相繼出臺，內容涉及土地、戶籍、社會、醫療衛生及教育等。

“促進城鎮化的關鍵在于農村土地流轉和戶籍改革。”近日在國新辦的新聞發布會上，農業部新聞發言人畢美家回應本報記者提問時表示，“我們要進一步增加對農民的轉移支付，特別是要維護好農民的合法權益，使他們不斷地增加收入。”

十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。“這項舉措將使被征地農民的利益得到保護。”著名經濟學家顧海波說，土地是農民的命根子。

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，下一步以農民市民化為重點的土地、戶籍等相關改革，放棄農村的土地意味著要換來城市市民的同等待遇，這事關城鎮化改革的成敗。

土地流轉試點

新型城鎮化將啟幕農村新一輪改革，土地流轉乃大勢所趨。為解決城鎮化進程中的用地“瓶頸”，土地配置市場化、農村土地資本化，優化農村資源配置和產業結構，為實現統籌城鄉發展探索出一條新路。

“隨著我國城鎮化的快速推進，農村征地補償被置于首位。”北京大學著名法學專家姜明安認為，土地管理法修正案草案土地管理法的修改將為《農村集體土地征收補償條例》的制定和農村的土地改革提供法律保障。

顧海波認為，推進城鎮化的一大難題就是農村土地改革，土地改革的力度也越來越大。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民冒著極大風險，在土地承包責任書上按下了鮮紅的手印，小崗村包產到戶拉開了中國土地改革的序幕；1992年，廣東省南海市下柏村農民將承包經營的土地以股權形式，流轉給村集體成立的經聯社統一經營。

而最近的一輪土地改革始于2008年，當時中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

“土地流轉”成為此輪改革的主題。本報記者了解到，在農村城鎮化方面，很多地方的土地改革試點“摸著石頭過河”積累了不同的經驗：重慶的地票式交易、成都土地流轉、廣東佛山的股權分紅、天津宅基地換房，不同的地方做法不同，但都為全國的土地改革提供了借鑒。

比如成都在新一輪農村產權改革中提出，“確權”是基礎，“流轉”是核心，“配套”是保障，這樣的改革贏得農民的支持。但在取得經驗的同時，確權、監管、收益和小產權房等棘手問題也暴露無遺。

“政府如果不把土地和就業解決好，將戶籍遷離農村的農民就會覺得不踏實，還不如留下土地種莊稼更有保證。”在北京打工5年的農民工楊雄說。

這已引起決策層的重視。農業部最近就明確表示，2013年將擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記工作。

保護農民權益不受損，但“現實的難題在于農村用地跟城市用地沒有做到同地、同權、同價，接下來要從法律層面上銜接平衡。”北京大學教授張千帆認為。

戶籍或成突破口

2012年12月16日，中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。

“獲得城市戶口的農民，理應要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮化需考慮從戶籍制度改革的關鍵所在。”張千帆表示。現在所謂超過50%的城鎮化率，只是統計意義上的城鎮化，絕大部分被統計為城市人口的農民工并沒有在城市實現永久定居。

“戶籍改革看似簡單，但要落實與城市戶口相掛鉤的利益卻很難。”中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英對本報記者表示，戶籍改革之所以難以推行，就是因為城里的福利政策太多了，且繼續和居民戶籍密切相關，進城的農民很難同步獲得社保、就業、教育的機會。資料顯示，全國將近2億進城農民工中只有200萬左右通過買房、結婚等方式獲得城鎮戶口。

如此一來，城市空間擴張過快，而農村人口由于戶籍、購買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉之間的主要壁壘。

“如果按戶籍來算，人口城鎮化率只有35%左右，遠低于世界52%的平均水平。”畢美家表示，中國51.3%的城鎮化率，是按城鎮常住人口統計的，其中還包括1.6億的農民工群體。

“打破戶籍肯定是未來城鎮化改革的方向，但具體操作問題十分復雜，各省差異很大，只有逐步試點逐步推開。”黨國英表示，2020年若要達到50%以上的人口城鎮化水平，關鍵在于以農民工市民化為重點的相關改革到位。

本報記者獲悉，一些地方正在試圖打破城鄉戶籍藩籬，戶籍改革逐步推進正在成為城鎮化改革的一大方向，正如十八大報告提出要“推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調”那樣，因此城鎮化決不是一哄而上。

大力推進城鎮化是新一屆政府施政理念的重要內容之一。國務院副總理李克強多次強調，中國要依靠改革實現沒有水分的真正發展，而城鎮化是發展最大的潛力。

“在推進新型城市化過程中，政府應該把征地、戶籍、財政三方面的制度改革統籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，實現土地—財政—戶籍改革的全面突破。”中國人民大學經濟學院教授陶然稱，中國城鎮化需要戶籍土地改革聯動。

中國力推農民工市民化 融入城市存六大難題

發布時間： 2012-10-08 10:58 來源： 中國新聞網

大力推進農民工市民化

農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程，不能把放棄承包地和宅基地作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。文/國務院發展研究中心副主任 韓俊

2011年農民工總量達到2.53億人，其中外出農民工1.59億人，農民工產生和發展壯大改變了我國經濟社會基本格局，構成了城鎮化加速發展的動力。

大量的進城農民工雖然被統計為城鎮常住人口，但卻沒有享受城鎮的基本公共服務和社會保障。吸納農村轉移人口在城鎮落戶是城鎮化的重要任務，積極推進農民工市民化就是要把盡可能多的符合落戶條件的流動人口逐步轉為流入地居民，引導農村富余勞動力和城鎮外出務工人員就近就地轉移就業和返鄉創業。

這個過程不會一蹴而就。而且，今后20年我國仍將處于城鎮化快速發展階段。根據國際經驗并結合我國的國情，預計2015年我國城鎮化率在54%左右，2020年將達到59%左右，2030年將達到66%左右。這意味著，從2011至2030年的20年間，我國將新增城鎮人口3億左右。

農民工融入城市六難

從第五次全國人口普查開始，我國將進城就業、居住半年以上的流動人口(主體是農民工)計入城鎮常住人口。按照這一口徑計算，目前，不到4個城鎮常住人口中就有1個是外來流動人口。這說明，近年來我國城鎮化水平的提高主要是依靠農民工進城就業。外出農民工中，在直轄市就業的占8.8%，省會城市就業的占19.4%，地級市就業的占34.8%，在地級以上城市就業的合計占到63%。農民工在流入地居住趨于長期化，在目前城市的就業時間平均為5.3年，超過5年的占到了40%，超過10年的約占20%(根據國務院發展研究中心課題組2010年調查數據)。“移民”傾向漸趨明顯，相當一部分已經成為事實“移民”。

大量農民工在城鎮享受公共服務水平低，在城鎮落戶門檻高，難以融入城市，這也成為我國城鎮化發展過程中存在的突出問題。主要表現在：

一是為農民工子女提供的教育服務不足。在學前教育方面，農民工隨遷幼兒大多數進入的還是條件較差的民辦幼兒園。在義務教育方面，20%以上的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校。在高中教育方面，大量從小生在城市并在城市接受了完整義務教育的農民工子女，希望在當地接受高中階段教育。但是，由于高考實行戶籍所在地報名制度，考生要在戶籍所在地報名并參加高考，這就使得跨省的農民工子女不得不在中考或高考前選擇回到流出地省份就讀，影響農民工子女的教育權益。

二是農民工看病難問題突出。由于新農合的報銷限制、農民工參加職工基本醫療保險的比例不高，以及農民工自身經濟狀況等原因，廣大農民工難以獲得城市正規醫院的醫療服務，患病后自我醫療的比例高。農民工主要從事于低薪、高危崗位，接觸職業病危害因素復雜，職業安全防護差，罹患職業病的人數不斷增加，職業病防治形勢嚴峻。近年來農民工職業病發病人數高達總發病人數的80%以上，農民工群體性職業病事件不斷出現。

三是農民工參加城鎮職工社會保險的比例低。農民工除參加工傷保險比率略高外，參加其余城鎮職工社會保險的比率均未超過30%。農民工參保率難以實質性提高，主要原因是農民工社會保險繳費水平相對于其收入較高。相當一部分農民工由于收入來源不穩定，水平較低，在負擔自身開支和養家費用后，再繳納社會保險費有一定困難。同時，由于農民工流動性相對較大，城鄉社會保險間跨制度轉移辦法尚未出臺，影響了農民工參保積極性。個別企業為減少成本，違反《社會保險法》，不給農民工參保或以派遣用工的形式逃避參保義務。

四是農民工公共文化服務嚴重缺乏。政府對農民工文化生活重視程度不夠，投入經費少。企業沒有把文化服務當作農民工的重要權益，對文化生活關注少，對文化設施投入很少。多數農民工文化生活貧乏，缺少最基本的文化娛樂方式。

五是農民工住房保障程度低。大部分地區未將農民工作為住房保障對象，公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房基本上不對外來農民工開放，也缺乏針對農民工特點的租金補貼和實物配租政策，農民工住房保障水平較低，公積金繳存率也很低。農民工住房支付能力弱，在城鎮居住條件低劣，很大一部分農民工仍居住在陋屋(地下室、棚戶區、工棚等)，嚴重影響了其生活質量。

六是農民工在城鎮落戶難。一些地方的戶籍改革主要是針對本轄區的非農戶口，但對跨行政區的流動人口戶籍基本沒有放開。還有一些地方的戶籍制度改革沒有觸及到嵌入其中的福利制度，或者設置的門檻較高，農民工難以跨越。引導農民工到中小城市、小城鎮落戶的政策不夠有力，農民工進城落戶進展總體緩慢。

新生代農民工已“非農化”

我們最近在20多個城市開展的調查表明，新生代農民工沒有從事過農業生產的比例高達85%，“亦工亦農”正在成為歷史；八成農民工即便不放開戶口也將長期留在城鎮，他們進城的選擇與戶籍制度是否改變無關；外出農民工希望在地級以上大中城市定居的占53.2%，希望在縣城或小城鎮定居的占37.9%，愿意回農村定居的僅占8.9%。吸納農村轉移人口在城鎮落戶，實現永久性轉移，是城鎮化的重要目標。

億萬農民工是成為一個總體穩定的群體，還是演變為一個流動不定的群體；是成為一個良性發展的群體，還是演變為一個出路狹窄的群體；是成為一個共享發展成果的群體，還是演變為一個缺乏關愛、逐步被邊緣化的群體，是對黨的執政能力和政府管理能力的重大挑戰。

必須順應億萬農民工的意愿，讓絕大多數在城市穩定就業的農民工穩定下來，推進農民工群體融入社會，促進社會融合。

促進農民工融入城市的意義在于：

第一，產業結構升級需要一支穩定的熟練產業工人隊伍。“招工難”和“就業難”常態化并可能長期化的趨勢，要求改革現行人口管理政策，穩定流動人口。

第二，城市對流動人口長期“經濟性接納，社會性排斥”，不利于優化農村資源配置，將人口紅利留在城市，阻礙農業規模化，加劇農村老齡化，難以消除城鄉差距。解決“三農”問題和推進城鄉一體化發展，需要將流動人口穩定下來。

第三，流動人口不穩定下來，不但難以消除城鄉差距，還會帶來城市內部的分化和對立，形成“雙二元”體制。促進流動人口融入城市，是促進社會穩定和諧的需要。

扎實推進農民工市民化

積極推進農民工市民化，應該做好以下幾項工作：

首先，促進農民工在城鎮穩定就業，合理穩定提高農民工工資水平。推進農民工市民化，必須以擴大就業為前提。根據勞動力市場出現的新變化，“十二五”時期，要繼續多渠道促進農村勞動力向非農產業和城鎮轉移就業，把提升農村勞動力技能作為關鍵，把改善勞資關系作為重點。

一是繼續把擴大農民非農就業放在突出位置，引導農民工有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工回鄉創業，以創業促就業。二是加大對職業教育和農民工技能培訓的投入力度，健全農民工職業教育和技能培訓體系，大幅度提高技術熟練型農民工的比重，以技能促就業。完善培訓補貼管理辦法，實現培訓資金的統籌使用。加大財政補貼力度，降低農民工參加職業技能鑒定的費用。三是建立勞動力工資合理增長機制，促進和諧勞資關系。繼續完善最低工資標準制度，根據經濟發展情況，及時調整最低工資標準，引導企業合理加薪，保證農民工生活水平的改善。消除城鄉勞動者就業的身份差異，實現城鄉勞動者同工同酬。發揮工會維權作用，加快建設企業勞資對話機制，建立規范合理的工資集體協商機制，確保農民工收入與企業效益聯動。

其次，逐步實現教育醫療等基本公共服務由戶籍人口向常住人口全覆蓋。農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程，必須以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，確保農民工及其子女平等接受教育、衛生等基本公共服務。

制定以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策。對生活困難農民工家庭幼兒入園給予補助。堅持“兩為主”和“一視同仁”政策，全面解決農民工隨遷子女義務教育問題。堅持以流入地為主，以公辦中小學為主，同等條件接收農民工子女入學接受義務教育。大力推進“兩個全部納入”政策：將包含農民工子女在內的常住人口全部納入區域教育發展規劃，根據農民工子女流入的數量、分布和變化趨勢，合理規劃中小學布局，均衡配置教學資源；將農民工子女義務教育發展經費全部納入財政保障范疇，按照學校實際接收人數和預算內生均公用經費標準，足額撥付教育經費。將農民工子弟學校納入民辦教育管理。禁止一切針對農民工子女的教育歧視行為，切實保證農民工子女平等接受教育，平等享受國家各項免費和補助政策，促進農民工子女融入學校和城市。鼓勵和支持流入地政府根據本地實際情況，在農民工子女義務后教育銜接上進行探索。

保障農民工平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務。推廣在農民工聚居地指定新型農村合作醫療定點醫療機構的經驗，方便農民工在城務工期間就近就醫和及時補償。逐步擴大基本藥物制度實施范圍，鼓勵醫療機構采用適宜技術和基本藥物，避免過度檢查和治療，減輕農民工的醫藥費用負擔。落實輸入地屬地化管理責任，按照體現公平、優先照顧的原則，將農民工納入當地公共衛生服務體系。根據實有人口或服務人口配置當地公共衛生服務機構、人員和經費，著力提高基層醫療衛生機構和公共衛生機構的服務能力。

三是建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，促進農民工在城鎮落戶定居。逐步將農民工住房納入城鎮住房保障體系，是縮小城鎮居住貧富差距、提高農民工生活質量的必然要求。要積極推進覆蓋農民工的城鎮保障性住房體制改革。

四是建立覆蓋農民工的社會保障體系，提高覆蓋面和保障水平。繼續完善農民工參加各類社會保險項目的辦法，切實提高農民工參保比例和保障程度。盡快實現工傷保險對農民工全覆蓋。健全農民工醫療保障制度。鼓勵常年外出穩定就業農民工參加城鎮職工基本醫療保險。季節性外出就業的農民工以參加新型農村合作醫療保險為主。盡快建立覆蓋全省的新農合結算體系，試點建立省際新農合定點醫療機構互認制度協議的多種模式。提高養老保險對農民工的覆蓋面。

農民工養老保險大體可分為三個類別：第一類是具備市民化條件的農民工，應納入城鎮職工基本養老保險體系。第二類是常年外出就業，但流動性較強的農民工，可探索建立“低費率(或低費基)、廣覆蓋、可轉移”的過渡性養老保險。實行個人賬戶為主、社會統籌為輔的儲蓄積累制模式，適當降低用人單位和農民工個人養老保險的繳費標準，實行低門檻進入、低標準享受。隨著經濟發展逐步提高繳費基數和費率，增加繳費中計入社會統籌賬戶的比例，達到與城鎮職工基本養老保險完全接軌。第三類是季節性或間歇性在城鎮務工“亦工亦農”的農民工，主要應參加新型農村社會養老保險制度。為農民工建立臨時性、應急性的社會救濟，將符合條件的農民工納入城市最低生活保障覆蓋范圍。探索打通城保和農保的有效管理措施，建立將城鎮企業職工、城鎮居民、農村居民和外來農民工逐步納入同一體系的城鄉一體的社保體系，讓農民工能夠根據經濟條件和流動狀況，靈活選擇險種和繳費水平，真正享受到社會保障的安全網作用。

五是推進農民工參加城市社區選舉，行使民主權利。健全農民工依法參加城市社區民主選舉和管理的辦法，鼓勵農民工參與社區自治。逐步增加農民工在流入省市黨代會、人代會代表和政協委員中的名額，推動農民工參政議政。

六是完善農民市民化過程中土地權利實現機制，依法保護農民工土地權益。長久不變的土地承包經營權和依法保障的宅基地用益物權，是農民的財產權利，即使農民工進城定居，也不能強行要求農民放棄。農民進城落戶定居后，是否放棄承包地和宅基地，要強調“自覺自愿”，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。適應農民工進城落戶和城鎮化發展的需要，賦予農民對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權。農民可以在自愿基礎上探索多種形式轉讓土地、宅基地、農房和集體資產股權等。

七是以加強中小城市和小城鎮發展為重點，增強城鎮對農民工的吸納能力。抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，吸納農村人口加快向小城鎮集中。完善加快小城鎮發展的財稅、投融資等配套政策，安排土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮發展。農村宅基地和村莊整理所節約的建設用地，主要在縣域內用于產業集聚發展，方便農民就近轉移就業。繼續推進擴權強縣改革試點，推動經濟發展快、人口吸納能力強的鎮行政管理體制改革，根據經濟社會發展需要，下放管理權限，合理設置機構和配備人員編制。

八是進一步明確戶籍制度改革方向，逐步突破以戶籍與福利合一的社會管理制度。綜觀各地戶籍制度改革的探索，主要有兩種思路：一種方式是，以農民工退出宅基地、承包地等集體成員權益為前提條件，讓他們獲得城市戶口，進而全面獲得城市福利和保障；另一種方式是，逐步增加和不斷完善農民工的公共服務，不斷降低城鎮戶籍的福利含量，逐步讓戶口與福利脫鉤。

不把獲得城市戶口與放棄農村土地權利掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，突破以戶籍與福利合一的社會管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的正確方向所在。一是要全面實施融居住登記和就業、社保、租房、教育、計生等多種服務管理功能于一體的居住證制度，實行省級行政區域內“一證通”。居住證實行免費辦理。辦理居住證者，在子女就學、社會保障、技能培訓、公共衛生、住房租購等方面享有與當地人口同等的權利。二是分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。以具有合法穩定職業和合法穩定住所為基本條件，全面放開在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制。進一步放寬中等城市戶口遷移政策。完善落實大城市現行戶口遷移政策，按照權利義務對等、梯度賦予權利的原則，以社保繳費年限和連續居住年限為條件，逐步賦予農民工與當地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考資格、社區選舉、在當地落戶等權利。出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不再與戶口性質掛鉤。□

農民工市民化要過幾個坎？

張占斌 黃 錕

2013年01月04日09:20 來源：經濟日報 2011年，我國城鎮化率首次邁過50%的大關。但與此同時，也有專家指出，我國按戶籍計算的城鎮化率遠未達到這個數字。究其原因，這與農民工市民化過程中還面臨不少瓶頸問題有關。如何通過制度創新，使其順利跨過這些坎？應該引起高度關注。

中央經濟工作會議提出，城鎮化是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，積極引導城鎮化健康發展。促進城鎮化健康發展的一項重要任務是有序推進農民工市民化。近年來，中央政府和地方政府對農民工市民化的制度創新高度重視，也做了許多有益的探索，但農民工市民化過程中還面臨不少實際問題，制度創新的實際效果并不明顯。如何改變這種狀況，應該引起高度關注。

分析起來，農民工市民化亟須邁過兩道坎。一方面，農民工市民化過程中戶籍制度改革與其獲取的就業、社會保障等社會福利不匹配。一些地方的農民工雖然取得了城鎮戶口，但并沒有取得與城鎮居民相同的權利和待遇，所以其身份也與市民有著很大的區別。另一方面，農民工市民化過程中社會保障尚不健全。農民工的社會保障不僅項目少、水平低，而且社會保險關系難以轉移、門檻過高、地區差異顯著，其結果必然造成參保意愿低、實際參保率低、退保率高。這樣，農民工在城鎮就業，卻既不能參加城鎮社會保障，也逐漸失去土地的社會保障，而農民工社會保障制度又很不完善，這一系列問題成為農民工市民化過程中一個亟須化解的矛盾和挑戰。

出現這些問題的原因，既與制度創新進程的快慢有關，也與農民工市民化過程中的地區差異有關，同時也與有些地方的階段性重點定位不明確有關。破解這些難題和矛盾，還需要從制度源頭上找到解決辦法。其基本思路應該是：全面、科學、客觀地認識城鄉二元制度內部諸制度的制度關聯和相互依賴關系，統籌兼顧，整體設計，從制度創新的源頭上消除沖突的可能性；同時，加強新制度實施中的跟蹤和調研，及早發現矛盾和沖突，并及時進行調整，最終實現協調發展。當前，應考慮針對造成農民工市民化過程中矛盾沖突的原因分別選擇相應的對策。具體包括：

第一，統籌農民工市民化進程中的目標選擇。一是充分發揮政府在改革中的作用，確保制度公正。政府要發揮作為全局利益的代表者、協調者的作用，從全局出發，統籌兼顧各方利益。二是發展農會、工會等組織，提高組織化程度，改變農民和農民工的弱勢地位。

第二，協調農民工市民化進程中的快慢沖突。中國的改革是一種漸進式改革。新的改革方案的提出和方案的評估、選擇，可能會因認知方面的原因而需要很長的時間。再者，各個過程的轉換和銜接單純靠民間力量和地方政府與組織，可能也需要更長的時間。因此，為了縮短時間間隔，需要政府加強頂層設計，盡快推動各個過程的轉換和銜接。

第三，處理好農民工市民化進程中的階段定位。首先，要根據社會經濟發展狀況、農民工市民化所面臨的主要制度障礙等，明確不同階段的改革重點。其次，要處理好重點制度的改革與其他制度的關系。此外，要加強階段性重點制度改革的更替和切換。當社會經濟狀況發生變化、勞動力轉移特別是農民工市民化的任務或階段發生轉換時，制度創新的重點也要隨之更替和切換。

第四，減弱農民工市民化進程中的地區差異。一是加強對地區利益差異的協調。這包括通過制度的整體性設計，盡量從制度上協調地區的利益訴求，最終達到地區的基本平衡。二是加強中央政府的統一規劃、指導和監督。此外，還要加快欠發達地區經濟發展，縮小地區發展不平衡。

（作者單位：國家行政學院經濟學教研部）

農民工市民化最核心的內涵是公共服務篇四

農民工市民化的未來前景與政策建議

摘要：農民工是中國工業化過程中出現的一個特殊群體，隨著中國工業化進程的深入和發展，農民工對中國社會、經濟和文化的發展起著越來越重要的作用，如何盡快改善農民工的生存現狀，使農民工成為真正的產業工人，盡快融入城市，為構建社會主義和諧社會做出應有的貢獻，農民工向市民的轉化是歷史發展的必然趨勢，同時也是解決三農問題的有效途徑。

關鍵字：農民工市民化；農民工；生存現狀；解決路徑

農民工是指戶籍在農村但主要在城鎮從事非農產業的勞動人口，是我國體制轉型時期由于城鄉二元戶籍制度形成的特殊群體，其基本特征是職業與社會身份的城鄉分離。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度，盡快在城鄉公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合，逐步建立城鄉統一的公共服務制度，統籌城鄉社會管理，推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成城鎮化和新農村建設互促共進機制。積極推進統籌城鄉綜合配套改革試驗。各地貫徹落實中央的文件精神高漲，探索城鄉公共服務一體化措施得力，但是由于歷史原因等各種因素的制約，我國農民工市民化的轉化依然步履維艱。因此，大力推進改革創新，加強農民工市民化，促進城鄉經濟社會發展一體化發展就顯得尤為重要。

1、農民工市民化的概念界定及其現實意義

1.1農民工市民化的概念界定

目前已有相關法律和政策文件較為明確地規定和闡釋了農民工一詞，如2006年頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》規定，農民工是指戶籍仍在農村，進城務工和在當地或異地從事非農產業的勞動者，是我國經濟社會轉型時期出現的特殊概念。可見，農民工是工作、生活在城市，但沒有城市戶口和身份的特殊人群，既不是傳統意義上的農村人，也不是真正意義上的城市人。隨著經濟的發展，社會的進步，國家公共政策的創新與實施，農民工必將融入城市社會，真正成為城市的工人階級，與城市居民享有同樣的待遇。市民化是一個社會學術語，部分學者認為，農民工市民化是指借助于工業化和城市化的推動，使傳統農民在身份地位、價值觀、社會權利及生活方式等方面向市民轉化，實現城市文明的社會轉變過程；也有學者認為，市民化是指作為一種職業的農民和作為一種社會身份的農民在向市民轉變進程中，發展出相應的能力，學習并獲得市民的基本資格、適應城市并具備一個城市市民基本素質的過程口。農民工市民化

是指在我國城市化進程的建設過程中，憑借農民工己經進入城市從事非農生產的優勢，使其在身份、地位、心理、行為方式以及價值觀念等多方面向城市市民轉化的經濟和社會過程。

1.2我國農民工市民化的現實意義

一是農民工市民化是全面建設小康社會的必然要求。我國是農業大國，農村人口占全國人口的大多數。全面建設小康社會，關鍵在農村。沒有農村的小康就沒有全國的小康。但是農村人多地少，農業又是弱勢產業，農民增收的任務重，困難多。據2006年國務院研究室發布的《中國農民工調研報告》，多年來，農民進城務工經商是增加農民收入的重要途徑。2004年全國農民人均純收入2936元，比1997年提高了846元；其中工資性收入998元，比1997年提高了483元。1997年到2004年，工資性收入占農民人均純收入的比重由25%提高到了34%。盡管如此，要想富裕農民還是要靠減少農民，使農民真正從土地上轉移出去。通過大幅度減少農民數量，提高農業勞動力人均土地資源占有量和農業勞動生產率，推進農業現代化，從而增加農民的收入，讓大多數農民盡快富裕起來。

1.2.1有利于促進城鄉統一勞動力市場的形成。

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》標志著我國城鎮、農村2種社會身份的戶籍制度的形成，二元戶籍制度把我國的勞動力徹底地分離開來：城市市民和農民工。這2個群體問存在著勞動力供給、需求的不一致，也存在著就業和工資待遇的巨大差異，其中農民工始終處于就業弱勢地位，這違背了我國勞動力市場健康發展的理念。伴隨城市化悄然而生的農民工市民化有利于實現農民工與城市市民的平等就業，改變農民工的弱勢地位，使農民工在某些行業可以激發潛能，可以感受到社會對他們的尊重，有利于我國勞動力市場的發育。當然，農民工市民化也必然會對現行的城市用工制度產生強大的沖擊，但這有利于提高我國勞動力資源有效配置和促進城鄉統一勞動力市場的形成。

1.2.2有利于加快社會主義新農村建設。

農業現代化是我國社會主義新農村建設的重要組成部分，加快社會主義新農村建設，必須大力推廣農業現代化。中共十六大報告指出：“農村剩余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢”。我國農村人口占絕大多數，農村人多地少，存在著大量的農村剩余勞動力，這是導致農村經濟落后的主要原因。農民工市民化一方面加快了農村剩余勞動力的轉移，進城務工的農民通過從事非農產業，增加了家庭收入，逐步帶領農村走出貧困；另一方面，部分農民不再依靠土地，進入城市定居，并在城鎮中獲得穩定的收入，其將土地有償轉讓給其他農戶，實現專業化、規模化的農業生產和農業的規模效益，促進農業的發展，這必將有利于社會主義新農村建設。

1.2.3有利于構建社會主義和諧社會。

農民工市民化是一個系統工程，涉及戶籍制度、教育制度、就業制度和社會保障制度等方面的改革和完善，從而改變農民工弱勢地位的現狀。平等地對待農民工與城市居民，這與構建社會主義和諧社會的方向是一致的，有利于社會主義市場經濟的健康發展。農民工市民化的價值目標要求實現平等和資源的優化配置，使全體人民各得其所和各種利益關系得到有效協調，這有利于調動農民工的積極性，有利于社會的良性運行和健康發展，這是社會主義和諧社會的本質要求，體現了廣大人民的共同愿望。因此，農民工市民化“有利于形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的歷史任務的必然要求”。

2、我國農民工的現狀

生活狀況差。目前，農民工的生活質量普遍較低，在生活水平方面，除了吃、住、子女教育這三項必需的消費支出外，農民工在衣服、家庭設備用品等方面的支出很少，生活質量較差。

就業安置困難。生活無保障大部分農民工通常進入城市尋找工作，但是由于城市的就業崗位有限，加之農民工自身原因和金融危機等影響，大部分農民工正處于待業或半待業狀態。(1)就業保護缺乏農民工作為一個新的就業弱勢群體，很多正當權益在就業中得不到保障，常常處于不利位置，遭受不公平的對待，工資拖欠現象嚴重，國家雖然制定了《勞動法》和《最低工資規定》等基本法規，但是在部分地區或部門沒有很好的執行。(2)失業保險保障缺位在我國，目前很多地方的農民工并沒有被納入失業保險體系中，此外，最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制，但是目前有些地方的農民工亦未被納入其中，即使有，也遠遠不能從根本上解決問題。

遇職業歧視。大多在次屬勞動力市場就業受二元經濟社會結構制度等因素的限制以及農民工自身素質等因素的影響，農民工大多進入次屬勞動力市場就業，從事那些技術含量低和本地人不愿干的“臟、重、累、險”的職業。他們經常遭受雇主的態度、語言、勞動時間、報酬、社會保障等方面的歧視，在公共場所，農民工也經常遭受城市市民的歧視。

精神文化生活單調。在文化娛樂方面，由于農民工的勞動強度較大，勞動時間較長，休息時間較少，加之受經濟能力、社會地位等方面的限制，用于文化支出、娛樂支出的費用極少，很少去享受城市豐富多彩的文化娛樂生活。

難以享受市民待遇。目前，由于身份的不同，農民在醫療保險、社會保障、子女教育、就業、居住等方面都不能與城市市民相比，不能平等享受城市的各種優惠政策和市民的待遇；在城市文化、物質文明、精神生活等方面也難以享受社會發展的優秀成果。

3、我國農民工市民化面臨的困難

3.1農民工自身原因。

(1)農民工市民化的能力十分薄弱。人力資本水平和工資收入是反映農民工市民化能力的兩大標準，但目前農民工在這兩方面的水平都較低，難以適應城市生存競爭加劇和生活成本較高的要求。一是農民工整體文化知識和就業技能不高，進城后就業競爭力差。二是大部分農民工工資收入水平較低，城市生活壓力大，工資僅能維持基本生活支出，難以負擔城市的高房價、高物價。

(2)難以適應城市的生活方式和生活習慣。在我國，由于長期形成的二元社會結構的影響，城鄉兩個系統分別形成了具有各自特點且對照鮮明、截然不同的生活方式。我們可以發現農民工市民化過程中，農民工對城市新的社會環境還不能夠適應，生活方式和生活習慣上與城市市民之間還存在著很大的差距。

(3)農民工行為的多重性。農民工行為是在外界自然、經濟、社會等環境變化的刺激下所采取的反映活動。由于農民工本身的特點，他們既是生產者，又是消費者，既從事農業生產，又從事非農業生產，既是自給自足的生產，又是商品性的生產、交換、分配、消費等各種經濟職能集于一身，因而其行為不是單一的，而是多元的，并具有兼業性和目標的雙重性、思想意識的傳統性、行為多重性、不科學性和復雜性等特點，阻礙了市民化的進程。

3.2現行社會制度的影響

(1)戶籍制度構筑了城鄉分割的二元社會結構，使農民工市民化失去了最基本的前提。我國傳統的戶籍制度使公民失去了遷徙自由，因此，戶籍制度從根本上使平等的公民身份不復存在。而且，戶籍制度根據戶口這一特點分配各種社會資源和利益，把農民工排斥在城市公共服務體系之外，使之無法享受市民待遇，對農民工的合法利益造成了極大的損害，從而嚴重的阻礙了農民工市民化的進程。

(2)傳統的就業制度缺乏開放性和平等性，使農民工喪失了市民化的經濟基礎。城鄉分割的勞動力制度使得進城農民工只能通過次屬的勞動力市場尋找那些工作穩定性差、收入低、勞動力強度大、福利低、無保障、無晉升機會等市民看不上眼的邊緣性職業和崗位，他們因此難以進入城市正規體制之內，實現與城市主流社會的融合。傳統的就業制度使整個勞動力市場處于諸侯割據的非開放的不公平狀態，這種情況必然嚴重影響農民工的經濟收入，使農民工根本不具備市民化的經濟基礎。

(3)二元社會保障制度對農民工市民化的阻礙。在傳統的二元經濟社會結構下形成的社會保障制度，既沒有建立獨立的農民工社會保障體系，也沒有將其納入到城市社會保障體系之中。雖然實行農村醫療合作制度，但是由于政策、資金等因素。仍然無法滿足農民社會保障的需求，迫于生計，大部分的農民工最終還

是會選擇回歸農村。這樣從客觀上影響了市民化進程。

(4)土地制度的內在缺陷制約著土地流轉。長期以來，我國土地產權不清晰，使土地流轉市場得不到發育，土地不能正常流轉，即使一些農民工想將土地流轉，但是他們不能得到合理的補償，以至于不能不保留那么一點土地并根據農業生產季節性特點邊打工邊種田，而無法完全脫離土地，融人城市。這種土地制度，在體制上是對農民工市民化的制約，是與新時期社會發展趨勢相違背的。

3.3我國城市化發展的瓶頸對農民工市民化的阻礙

城市化的加速發展能夠帶動整個經濟產業的快速發展，從而為農村剩余勞動力提供大量新的就業機會，并且通過提高外來農民工的收入，改變其原來的生活方式和生活習慣，通過以城帶鄉，逐步的促進農民工市民化。然而，受我國國情和社會發展進步程度的制約，我國城市化嚴重滯后于工業化，呈現出低水平、不均衡、功能不健全的特點。這種城市化水平極大地限制了農村勞動力的轉移，影響城市的容納能力，客觀上阻礙了農民工市民化的進程。

4、農民工市民化的對策和建議

4.1對現行戶籍制度進行改革。

我國的二元體制是以城鄉分割的戶籍制度為基礎和核心的，與之息息相關的就業制度、社會保障制度等加深了農民工與市民之間的距離，如果不加以改革會危及廣大農民工的權益，改革現行戶籍制度勢在必行，戶籍制度改革也是我國經濟社會發展的必然趨勢。推進現行戶籍制度的改革，必須全面破除二元戶籍管理的制度壁壘，取消農業戶口、非農業戶口性質，統稱為居民戶口，打印戶口簿、常住人口登記時，“戶別”不再區分農業、非農業，一律按規定打印為“家庭戶”或“集體戶”，切實破除城鄉二元戶籍壁壘，建立全國統一的戶籍登記制度。必須盡快把公民的遷徙自由重新納入憲法，并作為公民的基本權利嚴加保護，以實現農民工遷徙自由。改革現行戶籍制度，降低準人門檻，真正實現農民工身份與職業的雙重轉變，使更多的農民轉為市民。

4.2 拓展農民工就業渠道增強農民工就業能力。

為農民工市民化搭建平臺深化與農民工相關的就業制度改革，其目標取向是建立城鄉一體化的就業體制。通過建立現代勞動就業制度，各級政府改變過去在就業問題上重城鎮輕農村的觀念，從農村就業和城鎮就業共同發展、相互促進的角度出發，逐步把全國就業工作統一起來使其成為一個有機整體；各級政府應取消對農民工就業的種種限制，取消對進城農民工征收的各種費用，如暫住證、就業證等，將農民工就業納入國家統一的就業政策范疇，在一些特殊行業，如建筑業、制造業和服務業等，應當對農民工和城市市民一視同仁，逐步建立和完善城鄉一體化的勞動力市場。實現勞動力市場的城鄉一體化，使城鄉勞動力可以合理流動，農民工可以和城市居民在統一的勞動力市場上進行公平、公正、公開的就

業競爭，并使農民工的就業合法化，可以減少農民工的盲目流動，這是加快農民工市民化進程的必經之路。

4.3建立農民工社會保障制度，為農民工市民化創造條件

建立農民工社會保障體系，將農民工納入社會保障范疇，是一個不斷創新、循序漸進的過程。首先，要設立符合農民工實際情況的專項社會保障制度，提高農民工社會保障水平，不能采取“一刀切”的辦法。符合農民工實際情況的社會保障制度應該是多元化的，包括失業保險、醫療保險、工傷保險、養老保險及最低生活保障制度，另外，還要建立專門針對農民工的社會救援制度，包括農民工遭遇天災人禍時的緊急救濟、特殊情形下的貧困救助、合法權益受侵害或遭遇不公平對待時的法律援助等。針對農民工的這些社會保障制度都只是過渡性的，一元化的社會保障制度是我國社會保障制度改革的終極目標，因此最后階段也是最重要的步驟是逐步將農民工納入城市社會保障體系，這是我國社會保障制度建設的長遠目標，也是全面建設小康社會的必然要求。

4.4改革土地制度，完善土地流轉政策

(1)要大力培育完善的土地市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓機制，同時積極發展為耕地流轉提供中介服務的市場組織，規范耕地流轉市場的運行。(2)改革失地補償制度。加快土地流轉制度改革和制度創新，對失地農民工可以采取以“土地換社保”的方式進行安置，并進入社會養老保險體系，讓農民工在失去土地后領取養老金或者是按照一定比例讓農民工以農村土地換取城市住房等形式融人城市。

4.5政府為農民工市民化提供動力

各級政府應按照中共十七大要求，充分認識新階段作好進城農民工的管理服務的戰略意義，樹立以人為本的執政理念，注重對農民工的尊重與愛護，努力實現指導思想的根本改變。各級政府應正確認識農民工市民化問題，培育城市居民與農民工的親和感、認同感，逐步營造出對農民工的尊重氛圍，促進農民工市民化。同時需要認識到農民工向市民轉變不僅是職業身份的轉變和居住空問的轉移，地域轉移、職業轉換只是農民工市民化進城的“外部特陛”，更重要的是農民工社會文化屬性與角色內涵的轉型和各種社會關系的重構，而這些只能靠城市政府從制度設計和政策制定上給予安排和保障。因此政府必須實現指導思想的根本改變，充分運用自身的公共權力，在社會資本再分配過程中保障農民工的權益，幫助農民工向市民轉變。

4.6提高農民工自身素質，為農民工市民化夯實基礎

農民工自身文化基礎比較差，需要不斷地學習，必要的文化知識水平是農民工市民化的基礎。提高農民工的整體素質和就業能力，應深化改革農村的教育水平，一方面，農民工可以參加政府主辦的各類職業學校，通過正規的學校教育提 6

高自身的文化素質；另一方面，可以建立教育培訓制度，為我國城鄉之間的融合提供發展的平臺。中共十七大報告提出：“健全面向全體勞動者的職業教育培訓制度，加強農村富裕勞動力轉移就業培訓。建立統一規范的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度”。建立教育培訓制度，把農民工納入教育培訓體系，不斷提高農民工的整體素質和就業能力，才能切實增加農民工的就業機會，幫助農民工融入城市社會，為農民工市民化打好基礎。

5、十八大中關于農民工的政策方向

要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。大力促進教育公平，合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困、民族地區傾斜，支持特殊教育，提高家庭經濟困難學生資助水平，積極推動農民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。胡錦濤總書記在黨的十八大報告中，強調要推動農民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。可以說，順應了億萬農民工的新期待。

5.1積極穩妥地推進農民工進城落戶

讓農民工真正轉移成市民，不僅關乎我國城鎮化和現代化的未來，也是實現公平正義和維護社會穩定的需要。楊志明說，關于戶籍問題，還有住宿問題，以及技能提升問題，黨和政府都從制度層面努力加以解決。通過提升、創新、發展，實現大部分農民工由普工轉變為技工，符合條件的農民工在城市就地落戶，部分轉為新市民。國務院已經在這方面作了部署，將積極穩妥地推進農民工進城落戶。“解決外來工融入當地的問題，關鍵是實現教育、就業、醫療等權益均等化，這些都與戶籍制度緊密相連。”十八大代表、農民工洪剛說：“報告提出的要求，讓廣大農民工特別是新生代農民工看到了希望。”

5.2從“義務教育”到“教育”帶來新希望

胡錦濤總書記在黨的十八大報告中，強調要推動農民工子女平等接受教育，讓每個孩子都能成為有用之才。可以說，順應了億萬農民工的新期待。“十八大報告中兩個字的消失，也許很多人不會注意，但對于我們農民工群體來說卻是巨大的希望。”作為出席黨的十八大的26名農民工代表之一，廣東中山大洋電機股份有限公司職員閆文靜這樣對記者說。從全文64頁、近3萬字的十八大報告中，閆文靜十分準確地找到第39頁倒數第三行：“積極推動農民工子女平等接受教育。”十七大報告中，與之相對應的表述是：“保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育”。從義務教育到教育，“義務”二字的消失，意味著從就學層次上，學前教育和高中階段乃至高等教育階段的大門，都要向農民工子女平等敞開。

5.3就業：把上億農民工由普通工培養為技工

就業是民生之本。加強職業技能培訓，提升勞動者就業創業能力，增強就業穩定性。健全人力資源市場，完善就業服務體系。[城鎮新增就業增幅自4月以來有所下降，企業招聘崗位有所減少，全國登記失業人數有所增加。下一步，相關部門將采取更加有力的措施：第一，堅持就業優先戰略，包括在發展戰略性新興產業的同時鼓勵發展勞動密集型產業，創造新的就業機會；第二，實施積極的就業政策，包括引導更多大學畢業生到急需的中西部地區、中小企業就業創業；第三，大力扶持中小企業發展，促進以創業帶動就業；第四，大規模開展職業技能培訓，尤其是將上億農民工由普通工培養為技工。

5.4迎接“全覆蓋普惠時代”維護農民工權益

要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。人保部副部長楊志明在出席中國民生領域工作情況中外記者招待會時表示，維護農民工權益問題，包括很多方面，主要是80后、90后新生代農民工對維護自己的權益有新的訴求。政府將努力做到“10有”維護農民工權益。楊志明稱，“10有”包括第一，進城有工作；第二，勞動有合同；第三，上崗有培訓；第四，干活有報酬；第五，參保有辦法；第六，住宿有改善；第七，維權有渠道；第八，生活有文化；第九，子女有教育；第十，發展有目標。

5.5滿足新生代農民工融入城市的新訴求

流動人口的平均年齡只有28歲，“80后”新生代農民工已占勞動年齡流動人口的近一半。維護農民工權益問題，包括很多方面，主要是80后、90后新生代農民工對維護自己的權益有新的訴求。可以說，從過去老一代農民工掙錢回鄉發展，到現在新生代農民工進城融入城市發展。從過去老一代農民工要求足額支付工資，向新生代農民工要求參加社會保險轉變；從過去老一代農民工要求改善勞動條件，向新生代農民工要求分享企業和城市發展成果轉變。

農民工市民化最核心的內涵是公共服務篇五

參考文獻：

[1]趙振華.走中國特色的城鎮化道路[n].人民日報,2008-1-11.[2]魏城.城市化反思——鐵軍訪談[g].中國農民工調查.北京:法律出版社,2008：82.[3]胡杰成.農民工市民化研究一一種社會互構論的視野[p].華中師范大學論文,2009.[4]李培林,李強.中國社會分層[m].北京:社會科學文獻出版社,2004:

[5]李強.農民工與中國社會分層[m].北京:社會科學文獻出版社,2012.論文題目：農民工市民化問題委托期刊之家網發表論文認證qq800099353

【摘要】城鎮化是世界各國和地區經濟社會發展的必然趨勢和必由之路,也是一個國家或地區現代化程度的重要標志。縱觀西方方發達國家經濟發展的歷史,其工業化、城鎮化與農村勞動力非農化、市民化是同步協調進行進行的。隨著這些國家工業的發展,城市的日益擴張,農村勞動力在工業發展中實現了非農就業,在城市擴張中實現了在城市的定居,從而完全實現現了城市社會生活的一體化。在這個過程中,勞動力的轉移與市民化是一次性完成的。中國農村勞動力向城市轉移的過程卻分割成兩個階段:第一個階段是農民從農村轉移出來,在城市從事非農產業,從而完成職業的轉變;第二個階段是轉移出來的勞動者在城市逐步沉淀,而實現其市民化并與城市市民逐步融合。正是因為農村勞動力轉移過程的這種特殊性,農村勞動力一方面不斷地從農村轉移出來,另一方面又無法獲得在一個正常的人口流動社會中所應獲得的市民身份,因此就形成了目前一個非常特殊的社會群體——農民工。新型城鎮化發展戰略的提出,促進農業轉移人口有序轉移等政策的出臺,為農民工創造了一個良好的向現代城市居民全面轉移的機遇。在這種背景下,本文以城鎮化的發展為背景,來考察農民工在這種時代背景下,身份、職業和地位發生改變的狀態和過程。李編輯修改發表論文qq:528265165

本文運用歷史分析與比較分析的方法,首先梳理了我國城鎮和農民工的發展歷程,對我國不同時期、不同背景下農民工向城市轉移以及市民化進程進行歸納、整理、分析,進而總結出農民工產生的原因在于中國農村剩余勞動力轉移過程的特殊性,尤其是農村勞動力的身份轉換遲滯于職業轉換的現狀。通過對調查問卷的統計整理,對我國農民工的在城市生活中的戶籍、就業、土地、社會保障、教38.育、享受公共服務及業余文化生活等方面的市民化現狀進行了剖析,并對農民工市民化意愿產生影響的因素進行了回歸分析,把握了農民工目前市民化呈現出來的特征。我國目前農民工市民化的程度比較低,土地的城鎮化遠遠超過了人口的城鎮現象的成因,既有城鎮化發展水平的限制,也受到了資金和農民自身素質的制約,但最明顯的表現就是城鄉二元制度的所造成的障礙。城鄉分割、城市偏向的城鄉二元制度,不僅違背了經濟發展的規律,進一步擴大了工農差別和城鄉差別,而且也固化了二元經濟社會結構,減緩了城鎮化進程,并最終可能抑制工業化任務的完成。由二元結構所導致的二元的土地、戶籍、社會保障、住房制度等構成目前農民工轉型中遇到的最大的“制度障礙集”。在對外國部分國家在城市發展中農民市民化經驗進行考察的基礎上,結合我國部分地區的實踐,得出了促進農民工市民化的對策建議。

【關鍵詞】城鎮化;農民工;市民化:城鄉二元結構

1引言

1.1研究的背景

城鎮化是世界各個國家和地區經濟社會發展的必然趨勢和必由之路,是一個國家或地區現代化程度的重要標志。溫鐵軍說“所有人口超過一個億的大型發展中國家,沒有一個國家的城市化是成功的,都制造了大型的貧民窟”,“我們不能走其他發展中國家靠大型貧民窟來加快城市化的道路”,因而提出“我們不是一般的城市化,我們要走的是城鎮化道路”。

2008年,世界的金融危機爆發讓我們明確的認識到到,只有工業化的快速推進、沒有城鎮化的后續支持,工業化和經濟發展是不可持續的。城鎮化不僅是社會發展進步的必然趨勢,也是先進生產力的重要代表。改革開放之后,政府引導和市場資源配置的力度的加大促進了中國的城鎮化進度。據農業部調研組調查數據顯示,從1949年我國城鎮化率是10.6%,1978年上升到17.9%,將近30年的時間內年平均僅上升了 0.27個百分點;而在1978年到2000年的20多年間城市化率由]7.9%迅速上升到36%;進入21世紀后,中國城鎮化進程進一步加快,根據國家統計局2013年1月發布的數據,2012年中國城鎮人口 71182萬人,比2011年增

加2103萬人;鄉村人口 64222萬人,減少了 1434萬人;城鎮人口占總人口比重達到52.57%,比2011年末提高1.30個百分點[3]。這個變化不僅僅是百分比數字上的改變,更重要的是中國社會結構、產業結構、人口結構的改變與優化,中國從以傳統農業文明為主的大國,進入到以城市社會為主的新成長階段,更是中國數千年以來以農村人口為主的城鄉人口結構的一個重大逆轉,城鎮人口數首次超過了鄉村人口的數量。城鎮化進程的加快必然會促進人們的生產方式、生活方式、職業結構、價值觀念發生深刻的變化。

中國的城鎮化既表現為一個目標,更體現為一個過程,農村人口大量轉化為城鎮人口和職業的非農化是推動這個進程的巨大動力,是衡量城鎮化水平的重要基點。從國內外的實踐與理論來看,現代化過程是工業化、城市化和市民化依次遞進的過程,在這一過程中農村富余勞動力逐漸從農業向非農產業轉移、從農村向城鎮轉移,從農民轉化為市民,農業經濟比重逐漸下降。表面上看我國城鎮化和農村人口轉移的比例都取得了飛速的發展,但與國際發達國家的城市化率相比仍然還有很大的差距。由于特殊的歷史進程和發展背景,在國外城市化進程中從農民到市民的農村人口一步轉移道路,在中國則被分隔成了從農民到農民工,從農民工再到市民的兩個階段和過程。農民工群體在社會保障、子女教育、保障性住房購買等方面享受不到和城鎮居民同等的待遇,他們并不是真正的城鎮人口,而是居住在城鎮的農村人口。如果剔除掉這些“虛增”的城鎮人口,以非農業戶籍人口比例來計算,同年這個比重僅為34.7%。這兩個指標間16.6個百分點的差別,具體表現為1.59億外出農民工進入城市卻沒有獲得市民身份。據此判斷,我國近年來表面上突飛猛進,但沒有伴隨戶籍制度改革的城鎮化,是不完整的城鎮化,不能充分履行現階段期待的城鎮化的必要功能。